Nei secoli subordinati
di Guido Neppi Modona
I due volumi di Giancarlo Scarpari e di Edmondo Bruti Liberati offrono interessanti spunti di riflessione sul tema di fondo dei rapporti di continuità e di rottura nella storia della magistratura italiana a fronte dei mutamenti intervenuti a livello istituzionale e politico dall’Unità ai tempi nostri.
A partire dagli anni della Grande guerra Scarpari delinea un quadro di ferrea continuità dallo stato liberale al regime fascista. Nel 1915 ci troviamo di fronte a una magistratura filogovernativa, arroccata su posizioni conservatrici, ben mascherate dalle abituali proclamazioni autoreferenziali dell’indipendenza e dai corollari della neutralità, apoliticità e imparzialità del diritto. Protetta da questi miti, sin dalle “radiose giornate di maggio” la magistratura manifesta le proprie scelte di campo patriottiche a favore dell’entrata in guerra, a sostegno degli interventisti e contro neutralisti, pacifisti e disfattisti, siano essi sindacalisti, socialisti, comunisti, bolscevichi, tutti ricompresi nella omnicomprensiva categoria dei sovversivi.
Incomincia così a delinearsi la politica giudiziaria dei due pesi e delle due misure, una giustizia bifronte che agisce contro il nemico interno e protegge l’amico, rappresentato dagli interventisti e nazionalisti, cui si aggiungeranno nel giro di pochi anni i fascisti. Furono processati 822 dimostranti e vennero spiccati mandati di cattura per gravissimi reati contro i dirigenti locali del partito socialista e della camera del lavoro, ma non fu iniziata alcuna azione penale per le 50 vittime tra i dimostranti. Si trattò di una giustizia punitrice, esemplare e inflessibile, caratterizzata anche da una evidente impostazione di classe: a fronte di 289.343 procedimenti penali contro soldati, solo 2680 furono rivolti a ufficiali e si risolsero quasi sempre con assoluzioni. Complessivamente le sentenze di condanna furono oltre 170.000, di cui 4028 alla pena di morte e 15.000 all’ergastolo, ma questa certamente traumatica esperienza non ha lasciato traccia nella memorialistica dei giudici ordinari.
A partire dagli ultimi mesi del 1920 emerge chiaramente quali siano, anche in tempo di pace, i destinatari della politica giudiziaria dei due pesi e delle due misure. Al riguardo, sulle pagine della “Rivista penale” (vol. XCIII, 1921), compare un articolo significativamente intitolato Socialisti e fascisti nel diritto penale: al fascismo viene attribuito il merito di essere intervenuto per ristabilire l’imperio della legge, reagendo alla violenza con la violenza; poiché il movente dell’azione fascista, anche se violenta, è sempre politico, i fascisti non possono essere trattati alla stregua delle norme comuni; gli interventi giudiziari sono quindi conformi alle posizioni prevalentemente antisocialiste e para-fasciste della magistratura, a cui la teorizzazione pseudo-giuridica della storica e paludata “Rivista penale” conferisce piena legittimazione.
Sin dai primi mesi del 1921 il clima è ormai quello di un vero stato di guerra civile alimentato dalla crescente e inarrestabile violenza dello squadrismo fascista: tra il primo gennaio e il 7 aprile 1921 nel corso di scontri armati tra fascisti e socialisti si ebbero 102 morti, e 105 furono le vittime tra l’8 aprile e il 14 maggio, durante la campagna per le elezioni politiche. Nel primo semestre del 1921 furono distrutte dai fascisti 17 sedi di giornali e tipografie, 55 case del popolo, 110 sedi di camere del lavoro, 83 leghe contadine, 151 circoli socialisti e 100 circoli di cultura. Il volume di Scarpari documenta appunto gli innumerevoli casi di inerzia della magistratura a fronte delle violenze fasciste, il mancato esercizio dell’azione penale per i reati di banda armata e di associazione per delinquere nei confronti di Benito Mussolini, la legittimazione dello squadrismo fascista da parte degli uffici del pubblico ministero, dei prefetti e della stampa così detta indipendente.
Pur tenendo conto che vi furono meritorie ma isolate eccezioni, Scarpari conclude, citando un passaggio del discorso inaugurale per l’anno giudiziario 1932 del fascistissimo procuratore generale presso la corte di appello di Venezia, che sin dai primi anni venti la magistratura italiana era pronta a divenire la “silenziosa, operosa, custode del regime”.
La transizione della magistratura dallo stato liberale al regime fascista risulta dunque connotata da una spontanea, direi naturale continuità, e anche in termini di continuità si pongono i primi decenni dell’ordinamento repubblicano, a cui sono dedicati i capitoli iniziali del volume di Edmondo Bruti Liberati. La Costituzione repubblicana delinea in maniera chiara ed esaustiva le garanzie dell’indipendenza esterna dagli altri poteri dello stato e interna rispetto all’alta magistratura, ma tali principi rimangono inattuati sul terreno legislativo per oltre un decennio e per oltre un ventennio non vengono recepiti dalla cultura e dal costume degli stessi magistrati. In un certo senso, come sottolinea Bruti Liberati, fu la stessa Costituzione a legittimare questi vistosi ritardi legislativi e culturali, stabilendo nella VII disposizione transitoria che, in attesa di una nuova legge sull’ordinamento giudiziario conforme alla Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente, emanato dal ministro della giustizia Grandi nel 1941.
La continuità della tradizionale organizzazione gerarchica fu difesa dalla ricostituita Associazione nazionale magistrati e non fu intaccata dal decreto Togliatti sulle guarentigie della magistratura (d.lgs.lgt. 30 maggio 1946, n. 511). Il decreto Togliatti allenta il vincolo di dipendenza del pubblico ministero dal ministro della giustizia, sostituendolo con un rapporto di vigilanza, e sottrae al ministro alcune delle competenze in materia di promozioni, trasferimenti, responsabilità disciplinare, trasferendole ad un Consiglio superiore della magistratura (Csm) elettivo, ma formato solo da alti magistrati della cassazione. Rimangono così intatti i vincoli di dipendenza interna, attraverso i poteri di supremazia gerarchica della cassazione e dei capi degli uffici sui magistrati di grado inferiore.
Grazie al mantenimento della struttura gerarchica e alla mancata epurazione pressoché tutti i magistrati che avevano percorso la loro carriera durante il regime fascista mantengono o raggiungono posizioni apicali nel periodo repubblicano. Molte pagine sono dedicate a ripercorrere le vicende degli alti magistrati che avevano prestato servizio nelle sezioni della cassazione della repubblica sociale italiana, presieduto e fatto parte del tribunale della razza, collaborato a riviste quali “Il diritto razzista”, e che ritroviamo poi nell’Italia repubblicana primi presidenti e procuratori generali della cassazione, presidente e componenti della Corte costituzionale.
Ne emerge un quadro a dir poco inquietante di una giustizia governata nel primo ventennio dell’ordinamento democratico, ed anche oltre, da magistrati compromessi con i peggiori aspetti del fascismo e con la Rsi. Vengono in particolare menzionati: Luigi Oggioni, consigliere della cassazione della Rsi e poi primo presidente della cassazione dal 1959 al 1962 e giudice costituzionale dal 1966 al 1978; Mario Comucci, consigliere della cassazione della Rsi e poi procuratore generale della cassazione nel 1961-1962; Antonio Azara, presidente di sezione della cassazione, componente del comitato scientifico della rivista “Il diritto razzista” nel primo numero del 1939, poi procuratore generale nel 1951-1952 e primo presidente della cassazione nel 1952-1953, ministro della giustizia del governo Pella nel 1953-1954; Ernesto Eula, consigliere di cassazione, componente dell’Ufficio studi e legislazione del direttorio nazionale del partito nazionale fascista dal 1941 al 1943, sostenitore entusiasta della rivoluzione mussoliniana e della romanità, estimatore della rivista “Il diritto razzista”, poi procuratore generale nel 1953-1954 e primo presidente della cassazione dal 1954 al 1959.
Nel ripercorrere gli anni della transizione Bruti Liberati approfondisce anche la vicenda, ampiamente nota dei quattro alti magistrati che avevano fatto parte dal 1939 al 1943 del tribunale della razza (cfr. Antonella Meniconi, Storia della magistratura italiana, il Mulino, 2012), rispettivamente come presidente (Gaetano Azzariti), componenti (Antonio Manca e Giovanni Petraccone) e capo di gabinetto (Giuseppe Lampis) del presidente. Li ritroviamo nel periodo repubblicano in qualità di presidente (Azzariti) e di componenti (Manca e Lampis) della Corte costituzionale, mentre Petraccone dovrà accontentarsi di essere eletto nel 1946 vice presidente dell’associazione nazionale magistrati e poi nominato presidente di sezione della cassazione.
Assolutamente strabiliante è il cursus honorum di Azzariti: direttore salvo breve interruzioni dell’ufficio legislativo del ministero della giustizia dal 1928 al 1949, ministro della giustizia nel primo governo Badoglio dal settembre 1943 al febbraio 1944, scampato nel 1945 al giudizio di epurazione, consulente del ministro della giustizia Togliatti da giugno a dicembre nel 1945, collaboratore della Commissione Forti dell’Assemblea costituente, presidente del Tribunale superiore delle acque pubbliche dal 1949. In pensione per limiti di età nel 1951, a partire dal 1948 rivolge in numerosi scritti severe critiche al legislatore per la grave e macroscopica inattuazione della Costituzione (Gaetano Azzariti, La mancata attuazione della Costituzione e l’opera della magistratura, in Scritti giuridici in memoria di Piero Calamandrei, Cedam, 1958), in particolare di organi quali il Csm e la Corte costituzionale, di cui verrà nominato giudice dal presidente Gronchi nel 1955 e sarà poi eletto presidente dai suoi colleghi nel 1957.
Nel 1956 e nel 1959 entrano in funzione Corte costituzionale e Csm, le due istituzioni a cui la Costituzione attribuisce rispettivamente le fondamentali funzioni di verificare la legittimità costituzionale delle leggi ordinarie e di dare attuazione all’autogoverno della magistratura, ma il cammino verso l’effettiva indipendenza esterna e interna sarà ancora assai lungo e tormentato. Nel nuovo Csm da un lato tra i componenti togati gli esponenti dell’alta magistratura sono ancora nettamente prevalenti, dall’altro al ministro della giustizia è attribuito il potere di iniziativa e di proposta dei provvedimenti sullo stato giuridico dei magistrati, sì che l’attività del Csm è soggetta alla tutela del ministro. Solo nel corso degli anni sessanta tutte le categorie di magistrati saranno più equamente rappresentate e il potere di iniziativa del ministro verrà dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Ma l’effettiva attuazione dei principi costituzionali in tema di indipendenza esterna e interna è ancora lontana e si dovrà attendere l’esaurimento generazionale dei giudici che erano giunti ai vertici dell’organizzazione giudiziaria negli ultimi anni o subito dopo la caduta del fascismo. Basti pensare che nel 1968, a dieci anni dalla legge istitutiva del Csm, tutti i 524 magistrati di cassazione erano entrati in servizio prima del 1944, il che significa che l’alta magistratura, da cui venivano estratti la maggioranza dei componenti togati del Csm, i presidenti e i procuratori generali delle corti di appello, era ancora esclusivamente di origine fascista.
Il volume di Bruti Liberati dà puntualmente atto di quanto sia stata lunga e laboriosa l’affermazione di un effettivo pluralismo ideologico e politico all’interno della magistratura, premessa indispensabile per rendere operativi i principi costituzionali dell’indipendenza e per superare il tradizionale clima di sudditanza nei confronti dei governi in carica. Ed è appunto a partire dai capitoli dedicati alle iniziative giudiziarie degli anni settanta e ottanta che la magistratura rivendica e attua il ruolo assegnato dalla Costituzione di controllo della legalità anche dell’operato del potere esecutivo, della pubblica amministrazione, del ceto politico di governo. Si realizza così il superamento della cultura giudiziaria di subordinarietà al potere esecutivo che aveva caratterizzato in termini di continuità più di un secolo di storia della magistratura italiana, attraversando malgrado i profondi mutamenti politico-istituzionali della storia nazionale lo stato liberale, il regime fascista e i primi decenni dell’ordinamento repubblicano.
guido.neppi@unito.it
G. Neppi Modona è stato giudice e vice presidente della Corte costituzionale e ha insegnato istituzioni di diritto e procedura penale all’Università di Torino
I libri
Giancarlo Scarpari, Giustizia politica e magistratura dalla Grande guerra al fascismo, pp. 239, € 22, il Mulino, Bologna 2019
Edmondo Bruti Liberati, Magistratura e società nell’Italia repubblicana, pp. 350, € 28, Laterza, Roma-Bari, 2018